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“Unabhängigkeit der Nationalbank (Independence of the SNB),” FuW, 2020

Finanz und Wirtschaft, July 25, 2020. PDF.

Von verschiedenen Seiten werden Ansprüche an den Gewinn der Nationalbank gestellt. Es sollte in der Kompetenz der SNB liegen, zu entscheiden, welchen Teil ihrer Bilanz sie nicht zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt.

Die Europäische Zentralbank ist Kritik gewohnt. Immer wieder sieht sie sich mit dem Vorwurf konfrontiert, ihre Kompetenzen zu überschrei­ten. Dabei spielt die Diskussion über monetäre Staats­finanzierung eine zentrale Rolle: Viele Bürger und Politi­ker machen sich Sorgen, dass fiskalische Interessen der Mitgliedstaaten die Geldpolitik beeinflussen und die monetäre Stabilität in der Eurozone gefährden könnten.

In der Schweiz verläuft die Diskussion derzeit gerade entgegengesetzt. Was vor kurzem unvorstellbar schien, ist mittlerweile an der Tagesordnung: Selbst bürgerliche Politiker stellen fiskalische Forderun­gen an die Schweizerische National­bank (SNB). Man verlangt höhere Aus­schüttungen der SNB an Bund, Kan­tone oder die Sozialversicherungen.

Natürlich wird die SNB aufgrund der unkonventionellen Geldpolitik der letzten Jahre von Politik und Gesell­schaft als zentraler wirtschaftspoliti­scher Akteur wahrgenommen; daraus ergibt sich eine entsprechende Erwar­tungshaltung. Aber in ihrer Heftigkeit kommen die an die SNB gerichteten Forderungen dennoch überraschend. Und sie werfen die Frage auf, ob die Unabhängigkeit der Zentralbank ein Auslaufmodell ist, wenn selbst in der Schweiz die SNB ihre Autonomie in Erinnerung rufen muss.Wie so häufig wird auch in der Dis­kussion über die Ausschüttungspolitik der SNB überschätzt, was eine Zent­ralbank leisten kann. Ob die SNB ihre Ausschüttungen in naher Zukunft erhöht oder nicht, hat nur einen gerin­gen Einfluss auf die finanzielle Situation von Bund und Kantonen. Abgesehen von den vernachlässigbaren Divi­dendenzahlungen an private Aktionäre fliessen alle SNB­Gewinne ohnehin früher oder später an die öffent­liche Hand; der Barwert dieser Flüsse ist weitgehend un­abhängig von der Terminierung der Auszahlungen.Überbewertete BruttoschuldenDie Logik dahinter ist dieselbe wie bei einer privaten Ak­tiengesellschaft. Schüttet sie den Gewinn aus, erhalten die Aktionäre zwar eine Dividende, aber der Wert der Gesellschaft sinkt mit den verfügbaren Mitteln für zu­künftige Ausschüttungen. Behält die Gesellschaft den Gewinn dagegen ein, dann bleibt ihr Wert erhalten, weil in Zukunft eine Dividende ausgeschüttet werden kann. Das Gesamtvermögen der Aktionäre ist abgesehen von steuerlichen Aspekten dasselbe.Bei der SNB verhält es sich ähnlich. Behält sie ihren Gewinn ein, so wird er investiert und verzinst und trägt somit zu einer Stärkung des Eigenkapitals bei, das den Eigentümern in Zukunft zugutekommt. Wird der Ge­winn hingegen verteilt, dann sinken die Ausschüttun­genin der Zukunft. Der Marktwert der Zahlungsflüsse bleibt derselbe. Er wird nicht mechanisch durch die Aus­schüttungspolitik bestimmt.

Was begründet dann die heftigen politischen Diskus­sionen? Am wichtigsten dürfte sein, dass Politiker und ihre Wähler die finanzielle Situation des Staates über Gebühr anhand der expliziten Bruttoschulden beurtei­len. Dieser Fokus hat aus politökonomischer Sicht zwar den Vorteil, dass explizite Bruttoschulden relativ ein­fach gemessen werden können und ihr Wert daher nicht so einfach zu manipulieren ist. Aber er hat auch den gravierenden Nachteil, dass explizite Bruttoschulden ein sehr lückenhafter Indikator für das we­sentlich relevantere staatliche Net­tovermögen sind. Letzteres umfasst neben den expliziten auch die impli­ziten Schulden sowie die Vermö­genswerte des Staates.

Der verengte Fokus auf explizite Bruttoschulden schafft Anreize für frühzeitige Gewinnausschüttungen. Ausschüttungen in der Zukunft stel­len einen Vermögenswert von Bund und Kantonen dar, der in der Regel nicht ausgewiesen oder berücksich­tigt wird. Ausschüttungen in der Gegenwart dagegen gehen direkt in die Rechnung ein und reduzieren den ausgewiesenen Schuldenstand entsprechend. Frühzeitige Ausschüttungen sind eine Form von Bilanzkosmetik: Obwohl sie die ökonomi­schen Fundamentalwerte weitgehend unverändert las­sen, täuschen sie finanzpolitische Solidität vor.

Ein verwandtes Motiv für Forderungen nach höheren SNB­Ausschüttungen dürfte der Wunsch sein, mithilfe der Bilanzkosmetik Ausgabenkürzungen zu vermeiden. Die coronabedingten Mindereinnahmen und Mehr­ausgaben verschlechtern die Vermögensposition der öf­fentlichen Hand und erfordern eine Anpassung von Ausgabenplänen. Bilanzkosmetik kann diesen Bedarf verschleiern helfen. Sollte dies die Motivation für höhere SNB­Ausschüttungen sein, dann wären sie schädlich.

Höhere Ausschüttungen könnten auch den positiven Effekt haben, starre Restriktionen zu lockern. Denkbar ist zum Beispiel, dass Parlamente ihre Ausgabenpläne zwar anzupassen bereit sind, dabei aber einen Zeitplan anstreben, der mit einer bindenden Schuldenbremse kollidiert. Das Vorziehen von Ausschüttungen könnte den Parlamenten dann mehr Spielraum verschaffen. Al­lerdings müsste sich die SNB fragen lassen, warum sie mit ihrer Ausschüttungspolitik eine vom Souverän ver­ankerte Schuldenbremse zu konterkarieren hilft. Sollte die Schuldenbremse Designmängel aufweisen, dann ist es Aufgabe des Gesetzgebers, dies zu korrigieren.

Schliesslich könnten die Forderungen Ausdruck fehlenden Vertrauens in die Anlagepolitik der SNB sein:Falls man sie zu einer konservativeren Anlage­politik drängen wollte, könnten höhere, frühere Ge­winnausschüttungen hierzu einen Beitrag leisten, so­fern die Höhe des SNB­Eigenkapitals die Anlage­entscheidungen der SNB beeinflusst.

Höhere, frühere Ausschüttungen der SNB könnten das ausgewiesene Schuldenwachstum bei Bund und Kantonen also tatsächlich abbremsen, doch eine wirkli­che finanzielle Entlastung wäre damit nicht verbunden. Das Gegenteil könnte sogar der Fall sein: Wenn die Eigenkapitalrendite der SNB über derjenigen der öffent­lichen Hand liegt, wovon auszugehen ist, dann wäre es für Bund und Kantone am profitabelsten, das Eigen­kapital der Notenbank möglichst spät zu schmälern, die Ausschüttungen also möglichst lange hinauszuzögern.

Konfliktpotenzial entschärfen

Sollte die SNB die Forderungen der Politik ignorieren und einfach auf ihre Unabhängigkeit pochen? Das wäre wohl unklug. Denn in einer Demokratie sind gesetzliche Schutzmauern nicht auf Dauer angelegt; selbst in der Schweiz halten sie nur, solange sie mehrheitsfähig sind. Oder wie ein Vertreter des amerikanischen Fed treffend bemerkte: «The best way to defend the independence of a central bank is never to exercise it.»

Zielführender wäre es, das Konfliktpotenzial zu ent­schärfen. Ein Element könnte eine Regelung der Aus­schüttungspolitik sein, die nicht alle paar Jahre neu ver­handelt werden muss. Demnach sollte es in der Kompe­tenz der SNB liegen zu entscheiden, welchen Teil ihrer Bilanz sie zur Erfüllung ihres Auftrags benötigt. Der Ent­scheid müsste neben dem gegenwärtigen Umfeld auch verschiedensten Zukunftsszenarien Rechnung tragen.

Mittel, die die SNB nicht mehr zur Erfüllung ihres Auftrags benötigt, sollte sie (ohne Zweckbindung) aus­schütten. In der Kompetenz von Bund und Kantonen läge es dann, diese Mittel in einem Fonds zu verwalten oder auszugeben. Zu hoffen bliebe, dass die Parlamente die unregelmässigen Zuflüsse vonseiten der SNB verant­wortungsbewusst handhabten. Andernfalls läge es am Souverän, entsprechende Schranken zu setzen.

Eine Zentralbank kämpft immer um ihre Unabhän­gigkeit. Dazu geht sie nach Möglichkeit Konflikten aus dem Weg, die nicht unmittelbar ihr Stabilitätsmandat betreffen. Und am besten verlässt sie sich in ihrem Kampf nicht auf Gesetze, sondern überzeugt durch ihren Leistungsausweis und Erklärungen.

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Dirk Niepelt
Dirk Niepelt is Director of the Study Center Gerzensee and Professor at the University of Bern. A research fellow at the Centre for Economic Policy Research (CEPR, London), CESifo (Munich) research network member and member of the macroeconomic committee of the Verein für Socialpolitik, he served on the board of the Swiss Society of Economics and Statistics and was an invited professor at the University of Lausanne as well as a visiting professor at the Institute for International Economic Studies (IIES) at Stockholm University.
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