by George Dorgan
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Une secrète contribution de “Le Temps”, juste pour les francophones parmi nos abonées.
Il y a trente-quatre ans, la Banque nationale suise avait déjà défendu un taux de change pour le franc suisse. Plongée dans les archives et rappel du contexte perturbé qui a poussé la Suisse jusqu’à cet extrême
Sur le marché des changes, la journée qui débute ressemble à toutes les précédentes. Le franc suisse est très demandé. Trop demandé. Ces derniers mois, les records sont tombés les uns après les autres. Et ce matin de septembre, la pression haussière ne faiblit pas.
Au siège de la Banque nationale suisse (BNS), à Zurich, la séance hebdomadaire de la direction générale a quelque chose de très particulier. Les trois membres du directoire y préparent un communiqué qui va la rendre historique. La forme du message est essentielle, car il doit, après plusieurs mois de tentatives peu concluantes pour lutter contre la hausse du franc, faire comprendre à tous les spéculateurs que la BNS luttera avec toute sa détermination contre un phénomène extrêmement nuisible à l’économie suisse.
Philipp Hildebrand, lui, est… encore aux études. Nous ne sommes pas le 6 septembre 2011. Mais le 29 septembre 1978. Fritz Leutwiler, Leo Schürmann et Pierre Languetin, les trois membres de la direction d’alors, passent à la vitesse supérieure. «Le premier département (ndlr: celui du président Fritz Leutwiler) présente le brouillon du message qui avertira de l’objectif de la BNS de faire remonter le cours de 100 deutsche mark nettement au-dessus de 80 francs», relate le procès-verbal de cette réunion.
Printemps 2012. Un peu plus de trois décennies plus tard, Le Temps a voulu découvrir ce compte-rendu rédigé en allemand et à la machine à écrire. Quelques semaines auparavant, rendez-vous est donc pris avec le département des archives de la Banque nationale suisse. Visiblement, la BNS dévoile volontiers ses secrets les plus intimes à qui le demande. A condition toutefois de respecter un certain bon sens. «Non, vous ne pouvez pas consulter le procès-verbal du 6 septembre 2011», nous refrène-t-on par exemple. Pour voir ce qui s’est dit le jour où il a été décidé d’instaurer un taux plancher de 1,20 franc pour 1 euro, il faudra attendre 2041.
Trente ans. C’est le délai «de protection» après lequel les archives deviennent accessibles, «pour autant qu’aucun intérêt privé ou public prépondérant ne s’oppose à une consultation», précise la BNS. La défense du plancher de 1978 ne fait pas partie de ces exceptions. Un coup de téléphone puis, sur place, la présentation d’une pièce d’identité suffisent à nous ouvrir les portes du bâtiment sis à la Fraumünsterstrasse, à quelques mètres à peine du 15 de la Börsenstrasse, le siège principal de l’institut d’émission.
Indiana Jones aurait-il été Indiana Jones en consultant des PDF? Le jour J, la déception est à la hauteur de l’excitation suscitée par l’idée de mener des fouilles quasi archéologiques et d’éplucher des classeurs délicieusement poussiéreux. Bien que les précieux documents soient soigneusement conservés, l’ensemble des protokoll a été scanné et minutieusement répertorié. Les recherches seront donc rapides et numériques. Après quelques hésitations et plusieurs minutes prévisibles mais néanmoins contrariantes échelonnées par quelques «je ne comprends pas, normalement ça fonctionne» par le maître des lieux, l’historien et économiste Patrick Halbeisen, la prospection débute. Rapidement, le terme de recherchedeutlich über 80 (nettement au-dessus de 80) s’avère très utile pour s’y retrouver dans les quelque 1500 pages qui composent la seule année 1978. Morceaux choisis.
Durant la réunion du 29 septembre, Fritz Leutwiler précise la stratégie à adopter: «Cela suppose que nous devrons acheter des devises sans limite, en premier lieu des dollars pour atteindre cet objectif et y rester.» «La présentation comme la réalisation de cette opération impliquent que nous nous rapprochions du Serpent monétaire européen et d’un nouveau taux de change fixe», commente encore le président de l’institution.
Pierre Languetin, alors numéro 3, s’interroge sur la durée «pertinente» de ces interventions. «Il n’est ni possible ni opportun de fixer un délai», lui rétorque Fritz Leutwiler. «Pour constater un changement significatif des comportements [des acteurs du marché], cette mesure doit d’abord être testée, poursuit le président. Et a priori, un changement notable a peu de chances d’intervenir au cours des prochains mois.»
Aujourd’hui, lorsqu’on le confronte à ces comptes-rendus, Pierre Languetin tient d’abord à se justifier: «Cette idée ne datait pas d’avant-hier, nous étions au front depuis des mois», se défend-il. Rencontré au début de 2012 dans sa vaste résidence d’Estavayer-le-Lac, l’ancien numéro 3 de l’institution est d’abord surpris par la démarche. Après un temps d’hésitation, il raconte ses souvenirs avec une heureuse nostalgie. A 88 ans, il reste alerte, calme et concentré. Il se rappelle très bien du contexte économique et monétaire qui a mené la BNS sur ce terrain inexploré.
Au début des années 1970, le régime de taux de change fixes instauré sous le système de Bretton Woods s’effondre. Les multiples tentatives pour instaurer un ordre monétaire alternatif ne sont guère efficaces. Principal déséquilibre du moment, la faiblesse du dollar. Entre les dépenses considérables engendrées par la guerre du Vietnam et les gains de compétitivité des pays européens et du Japon, les Etats-Unis enregistrent leur premier déficit commercial du XXe siècle. Le pays est très endetté et mène une politique monétaire expansionniste pour s’en sortir.
Face aux demandes insistantes de ses grands créanciers qui, effrayés par l’érosion du billet vert, exigent d’être remboursés en or, les lingots de la Réserve fédérale sont menacés. La masse de dollars dans le monde est cinq fois supérieure à la valeur de son stock d’or. Comme la quantité de billets verts ne peut augmenter que si la convertibilité du dollar en or est abolie, le président Richard Nixon la suspend, le 15 août 1971. «C’est à partir de là que la situation a vraiment commencé à se gâter», se souvient Pierre Languetin. «Nous sommes alors dans une période très compliquée parce qu’inédite. L’incertitude est à la fois pratique et théorique», résume pour sa part Jean-Pierre Ghelfi, ancien membre de la Commission fédérale des banques, devenue depuis la Finma, et qui, à l’époque, œuvrait en tant qu’économiste indépendant.
En 1971, les mesures spéciales s’enchaînent en Suisse. Les arrêtés fédéraux aussi. Celui sur «la sauvegarde de la monnaie», daté d’octobre, doit permettre au Conseil fédéral d’instaurer toutes sortes de contraintes et autres obstacles à l’afflux de capitaux dans le pays. L’année suivante, le placement de fonds étrangers dans des immeubles est interdit. Les avoirs en francs détenus par des non-Suisses ne sont plus rémunérés. Une commission est même prélevée. C’est l’entrée en scène desdits intérêts négatifs. Ce prélèvement sera progressivement relevé pour atteindre jusqu’à 10% par trimestre.
Entre-temps, en décembre 1971, l’accord du Smithsonian, l’un des multiples gentlemen’s agreements entre grandes puissances pour endiguer le chaos monétaire, instaure une nouvelle grille de parité entre les principales devises et le dollar. Le Conseil fédéral et la BNS décident alors de fixer le cours médian du dollar à 3,84 francs.
«Tout ceci n’était pas très glorieux. D’autant plus que l’on s’est vite rendu compte que ces mesures ne servaient pas à grand-chose», reconnaît aujourd’hui Pierre Languetin. Toutes ces dispositions, modifiées, allégées ou renforcées, selon les circonstances du moment, ne modifient pas la tendance de fond. «Les autorités monétaires ont manqué de constance, juge Jean-Pierre Ghelfi. A le ur décharge, elles n’avaient aucune expérience en la matière, elles avançaient en tâtonnant », répète-t-il. Dans une interview datée de 2004, l’ancien responsable des études économiques de la BNS, Kurt Schiltknecht, rapportait les propos de son président, Fritz Leutwiler, en 1974: «Je n’ai aucune idée de la façon de mener la politique monétaire sous un régime de changes flottants. Toute ma vie, la seule question dont j’ai dû me préoccuper était de savoir comment empêcher que trop d’argent n’arrive en Suisse.»
Las de leurs échecs, les pays européens industrialisés décident, au tout début de 1973, de laisser flotter le cours du dollar. La BNS abandonne aussi. Le billet vert perd immédiatement 10% de sa valeur. Mais la Suisse a d’autres idées. Elle aspire un temps à adhérer au Serpent monétaire. Un régime d’entente entre banques centrales européennes pour maintenir leurs devises dans des fourchettes de fluctuations, symptomatique du malaise ambiant, où la nostalgie de Bretton Woods est encore très présente. «Toutes les tentatives avaient le même objectif: retrouver un ordre monétaire plus ou moins proche du statu quo ante», explique Jean-Pierre Ghelfi.
La France de Giscard d’Estaing oppose son veto catégorique à une entrée de la Suisse dans ce système. Tout comme elle s’opposera à son adhésion au Système monétaire européen (SME). «Paris craint, en laissant entrer une deuxième monnaie forte en plus du mark allemand dans ce cercle fermé, d’avoir à subir des pressions à la hausse sur le franc français», décrypte Jean-Pierre Béguelin, ancien chef économiste de la BNS puis de la banque Pictet & Cie.
En 1973, l’inflation suisse flirte avec les 12%. «On en était arrivé à se réjouir qu’une récession se manifeste. En attendant Godot, qu’on disait», rigole Pierre Languetin. Pour endiguer la surchauffe, les autorités helvétiques institueront encore des mesures de limitation des crédits. Contre le franc fort, elles renforceront l’obligation de solliciter une autorisation pour recueillir des fonds à l’étranger. A partir de 1975, la BNS explore une énième voie. Elle vise une croissance très encadrée des francs en circulation. Désormais, la masse monétaire n’augmentera que de 5 à 6% par année.
C’est en 1976 que Pierre Languetin entre à la BNS. Il entame une période «exaltante mais soumise à de fortes tensions», dit-il avec une paradoxale décontraction. «C’était il y a longtemps, mais mes souvenirs sont intacts», tient-il encore à rassurer, avant de préciser quelle était la nature de ces tensions.
Entre fin juin 1977 et février 1978, le cours du dollar passe de 2,46 francs à 1,79 franc. 27% en six mois, c’est une chute comparable à celle de 25%, durant le semestre qui a précédé le plus bas historique de 0,73, en août 2011. La BNS est sur tous les fronts. «Les industriels allaient se plaindre à Berne, se souvient l’ancien numéro 3. Et tout le monde se tournait ensuite vers nous.» Entre autres mesures exceptionnelles, la BNS commence notamment à conclure des opérations à terme avec les industries textile et horlogère, ainsi qu’avec le secteur du bois pour leur assurer un taux qui, à défaut d’être avantageux, est au moins stable. En vain. L’économie suisse commence à vraiment souffrir de la faiblesse du dollar.
Le 21 septembre 1978, la direction tient son point hebdomadaire à Zurich, alors que les mauvaises nouvelles s’accumulent. Les pressions politiques deviennent particulièrement pesantes. L’industrie suisse est très remontée. Plusieurs entreprises ont été contraintes de fermer des lignes de production à cause de l’évolution des cours de change. Le Conseil national aussi commence à sérieusement s’impatienter, comme le relate le rendu des discussions internes à la BNS.
Les socialistes viennent d’interpeller officiellement le Conseil fédéral. Ils veulent savoir quelles mesures concrètes sont envisagées pour préserver l’emploi. La gauche veut également savoir si Berne est prête à revoir la direction prise par la politique monétaire. Va-t-on adhérer au Serpent monétaire européen? Va-t-on rattacher le franc au mark? Prise en étau, la direction générale prépare un nouveau durcissement des mesures administratives (et discrétionnaires) contre l’afflux de capitaux.
Avant cela, il y a d’autres impératifs, la Banque nationale suisse a quelques autres menus chats à fouetter. Comme si de rien n’était, ce jour-là, avant d’évoquer la situation sur les marchés des devises et des capitaux, le directoire parle billets de banque. Selon l’extrait du PV, «le directoire approuve les croquis des billets de 10, 20, 50, 500 et 1000 francs». On se demande aussi si, en guise de test, il ne faudrait pas au moins imprimer des coupures de 50 et 100 francs. La séance du jour est aussi l’occasion pour la direction de décider… des horaires de l’agence de Bienne durant les fêtes de fin d’année. Les guichets fermeront à 15h30. Le retour aux horaires normaux est, lui, agendé au 3 janvier.
Six jours plus tard, le 27 septembre. Dans les couloirs de l’institution, un bruit circule. Le second paquet de mesures, en voie d’être lancé, ne convainc pas deux économistes de la BNS. Kurt Schiltknecht et Georg Rich craignent par ailleurs les conséquences des pressions politiques en présence. La BNS pourrait finir par être écartée du dossier franc et ils veulent éviter que soit adoptée la mesure ultime à laquelle la Suisse n’a jamais eu recours: le contrôle des changes.
Le dollar ne vaut alors plus que 1,45 franc. Le mark 75 centimes. «Certains se demandaient alors déjà quand le dollar allait atteindre la parité», sourit Jean-Pierre Ghelfi. Il faudra tout de même attendre trente-deux ans, soit décembre 2010, pour que ce seuil symbolique soit franchi.
Reste que ce jour-là, soit seulement quatre jours avant le début d’une opération qui n’est alors pas encore concrètement dessinée, les deux économistes transmettent une recommandation de trois pages à leur président, Fritz Leutwiler. Dans cette «proposition pour une amélioration du cours de change», un document de travail interne, ils y expliquent qu’étant donné que le marché des devises n’est plus en mesure de décider de lui-même de la direction des taux de change, les banques centrales devraient, elles, essayer de donner une ligne claire. Ils invitent donc leur directoire à annoncer que le cours du mark allemand sera fixé entre 0,84 et 1 franc, et que les interventions dureront jusqu’à ce qu’il remonte à 0,84 franc. «Ce genre de procédés est tout à fait courant au sein de l’institution, explique l’archiviste en chef, Patrick Halbeisen. Il est normal que des collaborateurs transmettent leurs idées à leur supérieur.»
Dans la foulée, Fritz Leutwiler convoque Kurt Schiltknecht. Le président veut savoir si l’économiste appuierait plutôt une fixation d’un objectif «nettement supérieur à 0,80 franc». Acquiescement. Le plancher est né. Le plafond, lui, n’aura jamais publiquement existé. Il est mort-né.
Le 29 du mois, à l’entame de la séance ordinaire qui accouchera formellement de la décision, Fritz Leutwiler rapporte de Washington et de New York un message qui, un mois plus tard, prendra toute son importance: la baisse du dollar perturbe aussi beaucoup les officiels américains. «Leur volonté de s’y opposer perdure», affirme-t-il. Mais il y a un obstacle: «Le Congrès, qui s’oppose à une politique monétaire restrictive.»
Rentré quelques jours avant son président «pour calmer les Suisses», Pierre Languetin témoigne, lui, de l’extrême nervosité qu’il observe dans la Berne fédérale. «Il est important de garder son sang-froid», note le numéro 3. Fritz Leutwiler trouve ces comportements «inappropriés». «Il est frappant de constater à quel point notre pays est préoccupé par l’évolution future du chômage. Chez nos voisins, qui ont pourtant un taux de chômage chroniquement plus élevé que nous, l’ambiance est autrement plus sereine», s’étonne-t-il.
D’un point de vue technique, il est prévu d’affaiblir le franc en achetant du dollar et d’autres monnaies. Mais pas directement des mark. «Les Allemands y étaient fermement opposés», souligne Jean-Pierre Béguelin. «Il est fort probable qu’ils n’aient pas été pour», croit également se souvenir Pierre Languetin. En fait, poursuit-il, le taux de change de 80 francs pour 100 deutsche mark n’était pas vraiment un plancher. «Je n’ai jamais approuvé cette terminologie», s’agace l’ancien numéro 3 de la BNS. Cet objectif servait de «thermomètre» à la BNS. «Pour savoir comment notre action fonctionnait et quand nous devrions nous arrêter», précise-t-il.
Dans la matinée du jour J, le 1er octobre, le chef de la salle des changes à la BNS vient voir Pierre Languetin dans son bureau. Il lui explique que ses collaborateurs hésitent à acheter du dollar. Ils peinent à croire à cette stratégie inédite. «Venez-les convaincre», lui dit-il. Pierre Languetin s’exécute. «Je suis resté quelques heures auprès d’eux. Je leur disais: 80 000 dollars? Achetez-les! 100 000? Allez-y!» La mécanique s’est alors mise en place. «En quatre jours, nous avons acheté environ 4 milliards de dollars», chiffre notre témoin.
En l’espace de quelques jours, le cours du mark remonte au-dessus du seuil visé. «Cela a très bien fonctionné», se félicite encore aujourd’hui Kurt Schilknecht, l’un des pères de cette stratégie. «Après quelques hésitations, le marché s’est montré convaincu que la situation allait s’améliorer. Et le trafic des capitaux s’est remis à fonctionner», témoignait-il l’an dernier dans une interview à Swissinfo.
Un mois plus tard, c’est la délivrance: comme pressenti par Fritz Leutwiler, la Réserve fédérale américaine annonce qu’elle va elle aussi acheter des dollars. Comme elle a besoin de monnaies étrangères pour en acheter, elle cherche alors à en emprunter à d’autres pays, dont la Suisse. «Vous imaginez bien que nous étions d’accord…», s’amuse encore Pierre Languetin.
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